BPK dan LKPP: Dua Pengawas, Tapi Hasilnya Masih Bocor

Pendahuluan

Di layar publik kita sering melihat dua nama institusi yang menjadi rujukan utama dalam menjaga keuangan dan kualitas pengadaan pemerintah: Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang memeriksa akuntabilitas keuangan, dan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) yang mengatur dan mengawasi proses pengadaan. Secara teori, kehadiran kedua institusi ini seharusnya menjadi garda ganda: BPK menjaga penggunaan anggaran agar patuh dan akuntabel, sementara LKPP memastikan tata cara pengadaan yang transparan dan kompetitif. Dengan dua pengawas sekaligus, harapan publik jelas — kebocoran dana, penyimpangan, dan kualitas buruk barang/jasa harusnya bisa ditekan.

Namun kenyataannya tidak selalu sejalan dengan harapan. Kita masih sering menemukan kasus di mana anggaran “bocor”, proyek gagal memenuhi standar, atau diduga terjadi praktik tidak transparan — meskipun mekanisme pengawasan ada. Mengapa hal ini bisa terjadi? Apakah kedua institusi tidak bekerja? Atau ada masalah lain yang membuat pengawasan menjadi kurang efektif? Pertanyaan-pertanyaan itu penting karena mereka menyentuh inti tata kelola publik: bila pengawas tidak mampu mencegah kebocoran, masyarakat yang dirugikan akhirnya adalah warga yang berharap layanan dan infrastruktur berjalan baik.

Artikel ini tidak bermaksud menuduh pihak tertentu secara personal. Tujuan utama adalah menjelaskan : apa peran masing-masing pengawas (BPK dan LKPP), mengapa meskipun ada pengawasan ganda kebocoran masih terus terjadi, apa faktor yang memperlemah efektifitas pengawasan, contoh pola masalah di lapangan, serta langkah praktis yang dapat diambil oleh pemangku kepentingan untuk memperkecil celah kebocoran. Penjelasan dibuat agar pembaca awam—baik pegawai negeri, anggota DPRD, aktivis masyarakat sipil, maupun warga biasa—dapat memahami masalah dan mendorong solusi yang nyata.

Peran BPK dan Peran LKPP secara sederhana

Untuk memahami mengapa pengawasan ganda belum menjawab masalah sepenuhnya, kita perlu tahu dulu peran kedua institusi ini dalam bahasa yang mudah. BPK pada dasarnya bertugas menilai apakah uang negara/dana publik dipakai sesuai aturan dan tercatat dengan benar. Mereka melakukan pemeriksaan laporan keuangan pemerintah — melihat apakah buku-buku akuntansi rapi, apakah pengeluaran ada bukti yang cukup, dan apakah ada penyimpangan besar yang harus dilaporkan. Hasil pemeriksaan BPK biasanya berupa opini dan rekomendasi perbaikan. Opini BPK adalah semacam “nilai” atas kualitas laporan keuangan sebuah entitas publik.

Sementara itu LKPP fokus pada proses pengadaan itu sendiri. Tugasnya adalah membuat kebijakan, aturan, pedoman, serta sistem yang mengatur bagaimana pemerintah membeli barang dan jasa. LKPP juga mengelola sistem elektronik pengadaan (e-procurement) dan memberikan panduan agar proses tender berlangsung adil, transparan, dan kompetitif. Dalam praktiknya, jika proses pengadaan mengikuti pedoman LKPP—dari perencanaan sampai evaluasi penawaran—harusnya peluang kecurangan dan kolusi berkurang.

Jadi bayangkan BPK sebagai pengawas akhir yang memeriksa laporan dan realisasi anggaran, sedangkan LKPP adalah arsitek dan pengawas proses yang memastikan mekanisme pengadaan berjalan sesuai desain. Karena peran ini saling melengkapi, idealnya kombinasi keduanya menjadi mekanisme pencegahan yang kuat: LKPP mencegah penyimpangan pada tahap proses, dan BPK menangkap penyimpangan yang lolos sampai ke tahap laporan keuangan. Namun, alih-alih saling menutupi celah, dalam praktik masih ditemukan kebocoran — tanda bahwa ada masalah dalam cara kedua institusi bekerja atau konteks di mana mereka beroperasi.

Harapan dari pengawasan ganda dan kenyataan di lapangan

Kehadiran BPK dan LKPP secara bersamaan menimbulkan ekspektasi tinggi. Publik berharap pengawasan ganda akan menghasilkan dua hal utama: pencegahan (preventive) dan penemuan (detective). Preventive artinya membuat aturan, sistem, dan praktik yang membuat terjadinya penyimpangan menjadi sulit. Detective berarti, jika ada penyimpangan yang berhasil melewati upaya pencegahan, pemeriksaan dan audit akan mengungkapnya sehingga ada tindakan perbaikan dan sanksi. Dengan konsep dua lapis seperti ini, peluang kebocoran harusnya berkurang drastis.

Namun kenyataannya di lapangan tidak selalu demikian. Kita masih menemukan kasus proyek bermasalah yang lolos tender, pembayaran dilakukan meski hasil tidak sesuai, atau temuan audit yang lama tidak ditindaklanjuti sehingga masalah berulang. Beberapa kasus tampak seperti “kebocoran” yang baru terungkap setelah proyek selesai dan audit dilakukan — artinya mekanisme pencegahan tidak berjalan efektif. Ini memunculkan dua potensi masalah: pertama, ada celah di proses pengadaan yang tidak tertangkap oleh aturan; kedua, temuan yang dihasilkan pengawas tidak selalu diikuti tindakan tegas sehingga efek jera lemah.

Fakta ini menunjukkan bahwa pengawasan ganda tidak otomatis berarti pengawasan efektif. Ada banyak faktor lain: kualitas implementasi aturan, kapasitas aparat pengawas, integritas pelaksana di daerah, tekanan eksternal seperti politik dan pasar penyedia, serta kemampuan masyarakat untuk memantau. Memahami jurang antara harapan dan realita ini penting agar langkah perbaikan bukan sekadar menambah aturan baru, tetapi memperbaiki bagaimana aturan dijalankan dan dipantau.

Mengapa kebocoran masih terjadi: faktor utama yang melemahkan pengawasan

Ada beberapa alasan mengapa, meski ada dua pengawas besar, kebocoran masih terjadi. Pertama, masalah koordinasi. BPK dan LKPP memiliki peran berbeda, tetapi ada area tumpang tindih—misalnya soal standar pelaporan pelaksanaan kontrak atau catatan administrasi tender. Jika kedua lembaga tidak berkomunikasi dan menyinkronkan fokus pengawasan, peluang celah meningkat. Kedua, kapasitas sumber daya manusia. Pengawasan efektif membutuhkan auditor dan analis yang punya kompetensi teknis tentang pengadaan dan juga pengetahuan lapangan. Tanpa SDM memadai, temuan audit bisa generik dan rekomendasi kurang tajam.

Ketiga, waktu dan siklus pengawasan. BPK biasanya bekerja berdasarkan periode laporan keuangan dan melakukan audit setelah kegiatan berjalan, sementara LKPP mengatur proses dan memberikan pedoman tapi tidak selalu mengawasi setiap pelaksanaan di lapangan secara real time. Artinya, ada gap waktu antara proses pengadaan dan audit akhir — celah yang bisa dimanfaatkan. Keempat, ketidakjelasan tindak lanjut dan sanksi. Bila BPK menemukan masalah namun sanksi administratif atau penegakan tidak konsisten, efek jera berkurang. Kelima, pengaruh politik dan kepentingan lokal. Di tingkat daerah, tekanan politik atau jaringan relasi bisnis dapat mengurangi efektivitas kontrol internal dan eksternal.

Keenam, pemanfaatan teknologi yang belum optimal. Sistem e-procurement idealnya mengurangi sentuhan manual dan meningkatkan transparansi, tetapi implementasi yang lemah atau tidak menyeluruh dapat meninggalkan titik-titik blind spot. Terakhir, budaya organisasi yang menerima formalitas alih-alih hasil. Jika lembaga lebih mementingkan kelengkapan dokumen daripada kualitas implementasi, proses pengawasan terjebak pada pemeriksaan “bentuk” bukan “substansi”. Semua faktor ini saling berinteraksi sehingga pengawasan ganda kehilangan daya efektifnya.

Kelemahan kelembagaan dan regulasi yang membuat pengawasan tidak maksimal

Regulasi dan kelembagaan menentukan bagaimana pengawasan bisa berjalan. Salah satu kelemahan yang sering muncul adalah regulasi yang fragmentaris: banyak aturan teknik dan prosedur yang dikeluarkan di level pusat, namun implementasinya di daerah bervariasi. Ketidaksesuaian antara pedoman pusat dan praktik daerah membuat pengawasan sulit menilai standar yang sama. Selain itu, aturan yang bertumpuk tanpa penyederhanaan menyebabkan petugas lapangan fokus pada pemenuhan administrasi, bukan memastikan kualitas pekerjaan.

Dari sisi kelembagaan, struktur pengawasan yang bertingkat bisa menimbulkan birokrasi panjang sehingga tindak lanjut atas temuan birokratis dan lambat. Bila rekomendasi audit harus melalui banyak tahap administratif sebelum ditindaklanjuti, momentum perbaikan hilang. Selain itu, lembaga pengawas sering menghadapi keterbatasan wewenang — mereka bisa memeriksa dan memberi rekomendasi, tetapi tindak lanjut pemberian sanksi atau perbaikan ada di tangan pihak lain. Kelemahan wewenang ini mengurangi kemampuan untuk memastikan rekomendasi dijalankan.

Masalah lain adalah minimnya mekanisme integrasi data. Tanpa sistem terintegrasi antara data pengadaan di LKPP dan temuan keuangan di BPK, verifikasi silang menjadi sulit. Misalnya, data kontrak, dokumen pelaksana, dan laporan progres yang tersimpan di berbagai sistem membuat pengawasan komprehensif memakan waktu dan rentan terlewat. Regulasi juga kadang belum mengatur kewajiban transparansi secara tegas di semua level, sehingga masyarakat dan DPRD kesulitan mengakses informasi yang bisa membantu pengawasan eksternal.

Hambatan teknis dan proses yang membuka celah kebocoran

Di level praktik, ada hambatan teknis yang sering jadi pintu masuk kebocoran. Pertama, perencanaan kebutuhan yang lemah: bila dokumen perencanaan tidak realistis atau tidak jelas, spesifikasi menjadi ambigu sehingga membuka ruang bagi interpretasi berbeda saat evaluasi. Kedua, kelemahan dalam evaluasi penawaran. Tim evaluasi yang tidak memiliki kriteria pengujian yang konsisten atau memahami nilai teknis penawaran akan rentan memilih pemenang yang kurang memenuhi standar. Ketiga, pengawasan lapangan yang minim: tanpa pemantauan rutin terhadap kualitas material dan proses kerja, penyimpangan kecil bertahan sampai selesai.

Keempat, manajemen kontrak yang lemah: kontrak yang tidak menegaskan syarat mutu, denda keterlambatan, atau mekanisme penyelesaian sengketa memberi celah bagi penyedia untuk menurunkan mutu. Kelima, sistem pembayaran yang memprioritaskan dokumen administratif ketimbang bukti progres teknis membuat pembayaran berjalan walau pekerjaan belum memenuhi standar. Keenam, praktik kedua di luar e-procurement seperti negosiasi tertutup atau perubahan spesifikasi setelah lelang (addendum) tanpa transparansi, yang semua membuka peluang penyesuaian yang merugikan publik. Hambatan-hambatan teknis ini seringkali sederhana namun berdampak besar jika tidak ditangani.

Budaya, etika, dan insentif: akar non-teknis kebocoran

Selain aturan dan proses, budaya kerja dan insentif memiliki peran menentukan. Budaya yang menilai keberhasilan berdasarkan “selesai tepat waktu dan laporan lengkap” tanpa mempertimbangkan mutu menumbuhkan kebiasaan administratif. Pegawai cenderung mengikuti standar minimal untuk memenuhi persyaratan administratif, bukan berinovasi untuk meningkatkan kualitas. Etika juga penting: di lingkungan di mana konflik kepentingan lebih sulit dideteksi atau sanksi tidak konsisten, godaan untuk bertindak koruptif meningkat.

Insentif yang keliru memperparah masalah: apabila hadiah atau promosi tidak berkaitan dengan pencapaian kualitas pekerjaan, pejabat tidak punya dorongan kuat untuk memastikan hasil bagus. Di sisi penyedia, bila keuntungan jangka pendek lebih mudah dicapai lewat praktik curang daripada berinvestasi pada kualitas, ekosistem penyedia akan cenderung merosot. Perubahan budaya membutuhkan waktu dan melibatkan penghargaan (reward) dan hukuman (penalty) yang jelas, serta pembentukan kebiasaan kerja yang menghargai transparansi dan akuntabilitas. Tanpa pergeseran budaya dan insentif, perbaikan teknis saja sulit memberi hasil yang bertahan lama.

Contoh pola masalah di lapangan

Untuk memperjelas, ada beberapa pola masalah yang sering muncul di banyak daerah, tanpa perlu menyebut nama kasus atau daerah tertentu. Pola pertama: dokumen lelang yang terlalu ideal—spesifikasi dibuat sangat spesifik sehingga hanya satu penyedia saja yang bisa memenuhi, sehingga kompetisi tidak sehat. Pola kedua: evaluasi teknis yang berfokus pada harga paling murah tanpa penilaian kualitas memadai, sehingga pemenang tender sering memberikan hasil di bawah standar. Pola ketiga: perubahan pekerjaan (addendum) yang sering diajukan selama pelaksanaan tanpa analisis biaya-manfaat yang transparan. Pola ini biasanya dilakukan agar pekerjaan bisa dialihkan ke penyedia tertentu.

Pola keempat: pembayaran bertahap yang bercampur dengan persyaratan bukti fisik minim—sehingga penyedia menerima dana meskipun progres fisik di lapangan belum memadai. Pola kelima: temuan audit yang berulang tapi tindak lanjut administrasinya lambat, sehingga masalah berulang dari proyek ke proyek. Pola-pola ini sifatnya sistemik—bukan hanya kesalahan individu—sehingga memerlukan perbaikan berlapis: teknis, kelembagaan, dan budaya.

Dampak kebocoran bagi publik, layanan, dan keuangan daerah

Kebocoran anggaran dan kualitas pengadaan yang buruk punya dampak nyata pada masyarakat. Pertama, layanan publik langsung terganggu: fasilitas yang dibangun cepat rusak, alat kesehatan yang dibeli tidak memenuhi standar, atau proyek infrastruktur tidak tahan lama. Ini berarti manfaat yang seharusnya dinikmati warga menjadi minimal atau bahkan merugikan keselamatan publik. Kedua, sisi keuangan: pemborosan anggaran untuk memperbaiki pekerjaan buruk mengurangi ruang fiskal untuk program lain, sehingga prioritas pembangunan bergeser ke perbaikan ulang bukannya perluasan layanan.

Ketiga, efek moral dan kepercayaan: ketika warga melihat proyek besar namun hasilnya buruk, kepercayaan terhadap pemerintah menurun. Kepercayaan publik yang turun membuat kebijakan pemerintah berikutnya mendapatkan gesekan politik dan sosial. Keempat, efek terhadap pasar lokal: penyedia jujur kehilangan insentif untuk berinvestasi meningkatkan kapasitas jika mereka kalah bersaing dengan penyedia yang bermain curang. Dampak-dampak ini saling berkaitan dan bisa memperpanjang siklus buruk jika tidak segera diputus.

Rekomendasi praktis agar pengawasan ganda benar-benar efektif

Untuk menjadikan BPK dan LKPP sebagai pengawas yang saling melengkapi dan mampu meminimalkan kebocoran, beberapa langkah praktis dapat dilakukan—baik oleh lembaga pusat, pemerintah daerah, maupun aktor non-pemerintah:

Integrasi data dan proses: Bangun mekanisme berbagi data antara sistem pengadaan (misalnya e-procurement) dan database audit sehingga verifikasi silang otomatis memudahkan pengawasan.
Koordinasi fokus pengawasan: BPK dan LKPP perlu menyepakati area tumpang tindih dan membagi fungsi pemeriksaan supaya tidak ada celah yang luput karena asumsi “sudah diawasi pihak lain”.
Peningkatan kapasitas SDM: Latihan audit teknis, pelatihan evaluasi tender, dan pembelajaran lapangan bagi auditor dan pengawas pengadaan diperlukan agar temuan lebih tajam dan rekomendasi bisa lebih praktis.
Percepatan tindak lanjut: Tetapkan waktu resolusi untuk rekomendasi audit dan mekanisme monitoring implementasi rekomendasi tersebut.
Penguatan transparansi publik: Publikasikan data kontrak, progres fisik, dan temuan audit sehingga masyarakat dan media dapat melakukan pengawasan eksternal.
Insentif dan sanksi jelas: Kaitkan penghargaan untuk kinerja baik dan sanksi tegas untuk penyimpangan—dengan proses yang adil dan transparan.
Fokus pada kualitas perencanaan: Pastikan perencanaan kebutuhan dan spesifikasi realistis sehingga tender menghasilkan kompetisi sehat.
Pengembangan mekanisme audit berbasis risiko: Fokus audit pada proyek berisiko tinggi untuk penggunaan sumber daya yang efisien.

Implementasi langkah-langkah ini butuh komitmen politik dan sumber daya, namun banyak langkah bersifat administratif dan bisa dimulai segera, seperti menyusun protokol koordinasi, menetapkan batas waktu tindak lanjut, dan meningkatkan publikasi data proyek.

Kesimpulan

BPK dan LKPP harusnya menjadi sepasang pengawas yang saling melengkapi — satu menjaga akuntabilitas keuangan, satu menjaga kualitas proses pengadaan. Namun pengawasan ganda tidak otomatis menghilangkan kebocoran. Masalahnya multilapis: mulai dari koordinasi yang belum optimal, keterbatasan kapasitas SDM, kelemahan regulasi dan integrasi data, hambatan teknis di lapangan, sampai budaya dan insentif yang keliru. Agar pengawasan benar-benar efektif, perbaikan harus menyasar sistem, bukan hanya menambah aturan baru. Integrasi data, koordinasi pengawasan, tindak lanjut yang cepat, transparansi publik, dan penguatan kapasitas adalah langkah nyata yang dapat mengurangi kebocoran.