Tantangan Menentukan Mutu pada Pengadaan Non-Barang

Menentukan mutu dalam pengadaan non-barang—seperti jasa konsultan, jasa kebersihan, jasa keamanan, jasa pelatihan, jasa pemeliharaan, dan berbagai layanan lainnya—sering kali lebih sulit dibandingkan pengadaan barang fisik. Pada pengadaan barang, mutu biasanya dapat diukur dari spesifikasi teknis yang jelas: ukuran, kapasitas, bahan, merk, standar pabrik, atau sertifikasi tertentu. Namun pada pengadaan non-barang, mutu lebih banyak bergantung pada hasil kerja (output), proses kerja, dan kompetensi sumber daya manusia penyedia.

Karena sifatnya yang abstrak dan sulit diukur, penyusunan standar mutu untuk pengadaan non-barang menjadi salah satu tahapan paling menantang dalam proses perencanaan pengadaan. Banyak instansi mengalami masalah karena mutu yang diharapkan tidak tercapai, terjadi dispute antara PPK dan penyedia, atau penilaian kinerja akhir tidak objektif. Artikel ini membahas secara mendalam berbagai tantangan dalam menentukan mutu pada pengadaan non-barang serta mengapa persoalan ini dapat memengaruhi kualitas layanan yang diterima pemerintah maupun dunia usaha.

Kesulitan Menentukan Kriteria Mutu yang Jelas

Tantangan paling mendasar dalam pengadaan non-barang adalah menentukan kriteria mutu yang terukur dan dapat disepakati. Pada pengadaan barang, mutu dapat didefinisikan dengan detail teknis. Sebaliknya, pada jasa, mutu sangat dipengaruhi oleh persepsi, ekspektasi, dan interpretasi pengguna layanan.

Contohnya, dalam jasa kebersihan, “ruangan bersih” bisa dimaknai berbeda oleh setiap orang. Ada yang menilai ruangan bersih jika lantai mengilap, ada yang menganggap bersih berarti tidak ada debu, dan ada pula yang fokus pada kebersihan area tertentu seperti toilet atau dapur. Ketidakjelasan kriteria ini membuat penyedia sering bingung apa standar yang harus dipenuhi, sementara pengguna layanan merasa hasil kerja tidak sesuai harapan.

Jika kriteria mutu tidak jelas, maka potensi perselisihan meningkat. Penyedia merasa sudah bekerja sesuai standar, tetapi pengguna menilai hasilnya kurang. Ketidaktepatan ini menyebabkan turunnya kualitas layanan, pemborosan anggaran, dan risiko kontrak tidak berjalan optimal.

Sulitnya Mengukur Output yang Tidak Berwujud

Pada jasa konsultansi, pelatihan, audit, ataupun pendampingan, hasil pekerjaan berupa dokumen, rekomendasi, laporan analisis, modul, dan materi presentasi. Secara fisik, dokumen tersebut mungkin mudah dinilai, tetapi mutu sebenarnya tidak terletak pada tebal-tipisnya laporan, melainkan pada kualitas substansi.

Namun, kualitas substansi ini bersifat abstrak. Dua instansi bisa menilai dokumen yang sama dengan penilaian yang berbeda: ada yang merasa rekomendasi jelas dan dapat diterapkan, ada pula yang menganggapnya terlalu teoritis. Tantangan ini semakin berat ketika output bersifat jangka panjang, seperti dampak dari pelatihan atau pendampingan. Hasilnya tidak bisa dinilai hanya pada akhir kontrak karena manfaat jangka panjang baru terlihat beberapa bulan atau tahun kemudian.

Kesulitan mengukur hasil kerja yang tidak kasat mata ini membuat PPK harus menyusun ukuran mutu yang sangat detail sejak awal agar tidak muncul ketidakpastian dalam tahap evaluasi.

Variasi Kompetensi Pekerja yang Sulit Dibakukan

Dalam pengadaan jasa non-barang, mutu sangat bergantung pada kompetensi tenaga kerja yang disediakan. Pada jasa konsultan misalnya, dua orang dengan latar belakang pendidikan yang sama belum tentu memiliki keahlian dan cara kerja yang sama. Bahkan dalam jasa kebersihan dan keamanan, kualitas personel sering berbeda karena dipengaruhi pengalaman, pelatihan, dan kedisiplinan individu.

Inilah salah satu tantangan terbesar: penyedia boleh saja menjanjikan tenaga kerja terbaik pada penawaran, tetapi realisasinya sering kali berbeda ketika kontrak berjalan. Penyedia bisa mengganti personel berkualitas tinggi dengan personel biasa tanpa pemberitahuan yang memadai. Pada pengadaan yang bergantung pada keahlian individu, perbedaan kompetensi ini sangat memengaruhi mutu layanan.

Oleh karena itu, menentukan standar mutu dengan parameter keahlian, pengalaman, dan sertifikasi tenaga kerja menjadi tugas yang tidak mudah.

Mutu Proses dan Mutu Hasil yang Tidak Selalu Sejalan

Dalam pengadaan barang, mutu proses tidak terlalu menjadi fokus selama barang memenuhi spesifikasi. Namun dalam pengadaan non-barang, mutu proses sama pentingnya dengan mutu hasil. Misalnya, dalam jasa pemeliharaan sistem informasi, hasil akhir berupa sistem yang berjalan lancar. Tetapi mutu proses seperti SOP pemeliharaan, respons time, kemampuan troubleshooting, dan dokumentasi juga sangat menentukan keberhasilan layanan.

Sering kali penyedia hanya fokus pada hasil akhir, sementara proses pelaksanaan layanan diabaikan. Akibatnya, masalah muncul di tengah perjalanan karena penyedia tidak memiliki rencana kerja yang jelas, tidak menyimpan catatan pemeliharaan, atau tidak memberikan laporan berkala.

Ketidaksesuaian ini membuat PPK sulit menilai apakah layanan benar-benar bermutu atau hanya tampak baik di permukaan.

Tantangan Menetapkan Indikator Kinerja yang Terukur

Dalam pengadaan non-barang, indikator kinerja menjadi alat utama untuk mengukur mutu. Namun menyusun indikator kinerja bukan pekerjaan mudah. Banyak indikator yang terdengar bagus tetapi tidak bisa diukur secara objektif. Misalnya indikator seperti “peningkatan pengetahuan peserta”, “kebersihan memadai”, atau “dukungan teknis cepat” terlalu subjektif.

Untuk menjadikan indikator kinerja terukur, PPK harus menyusun parameter yang jelas, misalnya:

• Waktu respons gangguan maksimal 2 jam.
• Ruangan harus bebas debu pada seluruh permukaan dengan inspeksi visual dua kali sehari.
• Laporan konsultansi harus memuat analisis, metodologi, rekomendasi, dan roadmap implementasi.
• Minimal 80% peserta pelatihan mencapai nilai evaluasi tertentu.

Namun menyusun indikator rinci membutuhkan pemahaman teknis, waktu, dan koordinasi dengan pengguna layanan. Ini menjadi tantangan tersendiri bagi banyak instansi, terutama jika tidak memiliki spesialis teknis atau pengalaman menyusun kontrak layanan yang kompleks.

Sulitnya Mengawasi Mutu Secara Konsisten

Setelah standar mutu ditetapkan, tantangan berikutnya adalah mengawasi pelaksanaannya. Pengadaan non-barang sering melibatkan aktivitas harian, mingguan, atau bulanan, sehingga pengawasan harus dilakukan secara berkelanjutan. Namun tidak semua instansi memiliki Sumber Daya Manusia (SDM) yang cukup untuk melakukan pengawasan detail setiap waktu.

Misalnya, dalam jasa kebersihan, pengawasan dilakukan setiap hari. Pada jasa keamanan, pengawasan dilakukan 24 jam. Pada jasa konsultan, pengawasan dilakukan per fase pekerjaan. Jika pengawasan hanya dilakukan sesekali secara administratif, ada kemungkinan penyedia tidak memenuhi standar mutu tetapi tetap lolos dari penilaian.

Pengawasan yang tidak konsisten menghasilkan mutu layanan yang tidak stabil—kadang baik, kadang buruk—dan hal ini merugikan pengguna layanan.

Ketergantungan pada Persepsi dan Penilaian Subjektif

Mutu layanan sangat dipengaruhi oleh persepsi pengguna. Pada pengadaan pelatihan misalnya, sebagian peserta mungkin merasa pelatihan sangat bermanfaat, sementara lainnya menganggap materi terlalu sulit atau tidak relevan. Bahkan pada jasa kebersihan, dua pegawai bisa memiliki pendapat berbeda tentang tingkat kebersihan.

Persepsi subjektif ini membuat penilaian mutu sering tidak konsisten. PPK harus bekerja keras memastikan bahwa penilaian mutu tidak hanya berdasarkan pendapat individu, tetapi berdasarkan parameter objektif. Jika penilaian terlalu subjektif, penyedia akan mengalami kesulitan memahami standar dan merasa diperlakukan tidak adil.

Tantangan Menyusun Kontrak Berbasis Kinerja

Kontrak berbasis kinerja atau performance-based contract (PBC) adalah solusi ideal untuk pengadaan non-barang. Namun menyusun kontrak jenis ini membutuhkan kejelasan indikator mutu, mekanisme evaluasi, hingga skema insentif dan penalti. Banyak instansi belum terbiasa membuat kontrak yang fokus pada hasil kerja dan mutu.

Kadang, kontrak malah berisi daftar aktivitas, bukan hasil akhir yang ingin dicapai. Padahal mutu layanan lebih baik diukur dari dampak akhir, bukan dari banyaknya aktivitas. Misalnya, pada jasa pemeliharaan taman, standar mutu seharusnya berupa kondisi taman yang terawat, bukan hanya daftar pekerjaan seperti menyiram tanaman atau memotong rumput.

Ini menjadi tantangan karena penyusunan kontrak berbasis output membutuhkan keterampilan tambahan dan pemahaman yang lebih dalam tentang manajemen layanan.

Ketidakpastian yang Lebih Tinggi Dibandingkan Barang

Pada pengadaan non-barang, risiko ketidakpastian lebih tinggi. Hasil layanan dapat berubah tergantung banyak faktor: tenaga kerja yang bertugas, kondisi lapangan, perubahan kebutuhan instansi, atau faktor eksternal lainnya. Risiko ini membuat penetapan mutu semakin sulit.

Misalnya, pada jasa keamanan, ancaman keamanan bisa berubah sewaktu-waktu. Pada jasa kebersihan, beban pekerjaan meningkat jika ada acara besar di kantor. Pada jasa konsultansi, rekomendasi bisa berubah jika ada perubahan kebijakan. Ketidakpastian ini membuat penetapan standar mutu harus fleksibel tetapi tetap terukur.

Perbedaan Ekspektasi Antara PPK dan Penyedia

Kadang penyedia menafsirkan mutu sebagai pekerjaan yang cepat selesai, sementara pengguna layanan menilai mutu dari hasil yang mendalam dan detail. Perbedaan ekspektasi ini muncul karena komunikasi awal yang kurang jelas atau dokumen pemilihan yang kurang lengkap.

Jika ekspektasi tidak selaras, maka potensi ketegangan dalam pelaksanaan kontrak meningkat. Penyedia merasa sudah bekerja sesuai kontrak, tetapi PPK menganggap pekerjaannya kurang berkualitas. Hal ini sering disebabkan oleh perbedaan pemahaman mengenai apa yang dimaksud “mutu” dalam konteks layanan tersebut.

Kesimpulan

Menentukan mutu pada pengadaan non-barang adalah tantangan besar karena sifat layanan yang abstrak, sulit diukur, dan sangat bergantung pada proses serta kualitas SDM penyedia. Kesulitan menetapkan kriteria mutu yang jelas, menyusun indikator yang terukur, mengawasi pelaksanaan, dan menyusun kontrak berbasis kinerja menjadi faktor utama yang membuat pengadaan non-barang lebih kompleks dibandingkan pengadaan barang.

Agar mutu layanan dapat terjamin, PPK harus melakukan perencanaan yang matang, menetapkan standar mutu dengan jelas, menyusun indikator yang objektif, serta memastikan bahwa pengawasan berjalan secara konsisten. Kunci dari mutu dalam pengadaan non-barang adalah kejelasan standar, transparansi ekspektasi, dan kemampuan mengukur hasil secara objektif.

Pengadaan non-barang tidak akan pernah terlepas dari unsur subjektivitas. Namun dengan perencanaan yang baik, penerapan indikator yang terukur, serta komunikasi yang jelas, mutu layanan dapat terus ditingkatkan, memberikan kepastian bagi penyedia, dan menghasilkan manfaat yang nyata bagi instansi pengguna.