Physical Address
304 North Cardinal St.
Dorchester Center, MA 02124
Salah satu keajaiban terbesar di negeri kita ini adalah hubungan asmara yang sangat ganjil antara orang Indonesia dengan yang namanya “aturan”.
Di satu sisi, kita ini bangsa yang paling gemar menuntut regulasi. Setiap kali ada masalah sedikit saja di tengah masyarakat—mulai dari tetangga yang parkir mobil sembarangan di depan pagar rumah orang, jasa joki skripsi yang makin terang-terangan di media sosial, sampai fenomena anak muda nongkrong beli kopi satu gelas tapi menduduki colokan kafe selama delapan jam—reaksi spontan publik hampir selalu seragam: “Pemerintah ke mana ini? Kenapa belum ada aturannya? Tolong segera dibikin regulasinya biar tertib!”
Seolah-olah, begitu ada selembar kertas berstempel garuda emas bertuliskan “Peraturan Pemerintah” atau “Peraturan Menteri”, mendadak bumi berhenti berputar miring dan surga ketertiban seketika turun ke tanah air.
Tetapi, mari kita tengok sisi sebaliknya, terutama di semesta birokrasi dan tata kelola pemerintahan: tempat di mana aturan justru sudah bertumpuk-tumpuk setinggi langit-langit kantor. Tempat di mana setiap tarikan napas aparatur sipil negara (ASN) sudah diatur oleh pasal, ayat, huruf, butir, angka romawi, hingga lampiran teknis berjilid-jilid.
Apakah di sana semuanya menjadi jernih, tenang, dan otomatis berjalan lancar bak air pegunungan yang mengalir di parit persawahan?
Halah. Justru di sanalah tempat orang paling sering garuk-garuk kepala padahal kepalanya tidak sedang ketombean. Justru di tengah hutan belantara peraturan itulah kebingungan massal dirawat, dipelihara, dan berkembang biak dengan sangat subur.
Pertanyaannya sederhana, tapi menggelitik nurani: Kalau semua hal sudah ada aturannya, mengapa kita masih sering bingung?
Pernahkah Anda mencoba merakit lemari pakaian bongkar-pasang yang dibeli dari toko furnitur asal Swedia?
Biasanya, buku panduannya tipis saja. Isinya nyaris tanpa kata-kata, hanya gambar ilustrasi sederhana: baut nomor satu dimasukkan ke lubang huruf A, putar obeng searah jarum jam, lalu pasang papan nomor dua di atasnya. Selesai. Anak SMA yang baru bisa merakit layangan pun bisa memahaminya dalam sekali lihat.
Sekarang, bayangkan jika buku panduan lemari itu disusun oleh sebuah konsorsium birokrasi lintas kementerian.
Halaman pertama bukan berisi gambar lemari, melainkan menimbang huruf a sampai huruf z mengenai pentingnya ketahanan papan partikel demi tercapainya ketahanan ekonomi keluarga berwawasan lingkungan. Di halaman kedua, ada bab “Ketentuan Umum” yang mendefinisikan apa itu obeng, apa itu sekrup, dan apa perbedaan filosofis antara “memutar” dengan “mengencangkan”.
Lalu di halaman pertengahan, muncul klausul: “Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dikecualikan apabila terdapat kondisi tertentu yang mekanismenya akan diatur lebih lanjut dalam Peraturan Direktur Jenderal.”
Belum sempat Anda bernapas lega menemukan Peraturan Direktur Jenderal tersebut, setahun kemudian terbit lagi Surat Edaran Bersama Tiga Menteri yang isinya menyatakan bahwa baut nomor satu tidak boleh lagi diputar ke kanan sebelum memperoleh rekomendasi teknis dari tim pengawas perkayuan daerah.
Kira-kira, apakah lemarinya jadi terpasang? Boro-boro lemarinya berdiri, Anda yang merakitnya kemungkinan besar sudah keburu terkena serangan migrain berkepanjangan dan memilih menaruh baju-baju Anda di dalam kardus mi instan saja.
Itulah potret nyata regulasi kita hari ini, terutama di sektor-sektor krusial seperti pengadaan barang/jasa publik, pengelolaan keuangan daerah, atau perizinan usaha.
Kebingungan para pelaku di lapangan bukan lahir dari ketiadaan aturan (kekosongan hukum), melainkan justru karena penyakit yang dalam bahasa hukum kerennya disebut hiper-regulasi atau obesitas regulasi. Aturan kita itu kelewat banyak, kelewat rajin beranak-pinak, dan lucunya: sering kali antar-anak regulasi itu saling cakar-cakaran di bawah meja.
Mari kita ambil contoh yang paling konkret di meja kerja seorang birokrat daerah.
Seorang Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) hendak mengeksekusi belanja barang di lembaganya. Pegangan utamanya tentu Peraturan Presiden tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Perpres ini saja sejarah revisinya sudah panjang mengular: dari Perpres 54 Tahun 2010 yang legendaris itu, diamandemen berkali-kali, diganti jadi Perpres 16 Tahun 2018, lalu diubah lagi dengan Perpres 12 Tahun 2021, dan diiringi puluhan Peraturan Lembaga (Perlem) dari LKPP.
Apakah selesai sampai di LKPP? Tentu tidak, wahai kisanak!
Bagi dinas daerah, mereka juga harus tunduk pada Peraturan Pemerintah tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang turunannya adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah. Di samping itu, ada lagi regulasi dari Kementerian Keuangan mengenai standar biaya masukan, PMK tentang tata cara pembayaran APBN, ditambah aturan dari Kementerian Perindustrian soal sertifikasi dan verifikasi TKDN.
Di atas kertas, semua aturan itu diterbitkan dengan niat mulia demi transparansi dan akuntabilitas. Namun ketika semua aturan itu turun serentak ke atas meja kerja seorang pejabat rendahan di kabupaten pelosok, yang terjadi adalah tubrukan logika.
Aturan A bilang: “Gunakan sistem katalog elektronik seluas-luasnya demi efisiensi dan kecepatan proses tanpa perlu tender rumit.”
Pejabatnya senang, klik sana klik sini. Tapi tiba-tiba aturan B berbisik pelan di telinga kirinya: “Eits, tunggu dulu. Apakah penyedia yang kamu klik itu sudah tercantum dalam daftar penyedia terverifikasi sesuai format terbaru Permendagri? Apakah harga tayang itu sudah mencakup komponen biaya non-teknis sebagaimana diatur dalam surat edaran inspektorat daerah?”
Lalu aturan C muncul membawa pentungan: “Kalau kamu salah verifikasi dokumen pendukung kewajaran harga sebelum klik e-purchasing, kamu bisa kena delik kelalaian yang berpotensi merugikan keuangan negara!”
Maka, berdirilah sang pejabat di tengah persimpangan jalan dengan lutut gemetar. Aturannya ada? Ada, banyak sekali malahan! Tapi mengapa dia bingung setengah mati?
Karena aturan-aturan itu tidak bicara dalam satu bahasa yang sama. Masing-masing instansi pembuat regulasi merasa dirinya adalah poros bumi yang harus ditaati paling pertama. LKPP punya kacamata pengadaan, Kemendagri punya kacamata anggaran daerah, Kemenkeu punya kacamata perbendaharaan, dan aparat penegak hukum punya kacamata pembuktian pidana.
Akibatnya, seorang praktisi di lapangan merasa seperti sopir bus yang di samping kirinya ada empat orang instruktur yang masing-masing berteriak menyuruh banting setir ke arah yang berlainan pada detik yang sama. Kalau busnya akhirnya cuma bisa berhenti total di tengah jalan dan mesinnya mati, jangan salahkan sopirnya. Sopirnya cuma ingin tetap hidup.
Faktor kedua yang membuat kita tetap bingung di tengah lautan aturan adalah kegemaran para pembuat regulasi menggunakan “klausul karet” alias kalimat abu-abu yang multitafsir.
Coba perhatikan baik-baik teks-teks regulasi kita. Di sana bertebaran kata-kata magis yang terdengar indah di ruang seminar kampus, tapi menjadi racun mematikan di lapangan: “dalam hal mendesak”, “keadaan tertentu”, “harga yang wajar”, “dapat dilakukan”, “sepanjang dimungkinkan”.
Apa itu “mendesak”?
Bagi seorang kepala dinas kesehatan di daerah terpencil yang puskesmasnya kehabisan obat antivenom ular berbisa, mendesak itu artinya hari ini juga obat harus dibeli tunai di apotek swasta terdekat tanpa lelang berbelit demi menyelamatkan nyawa seorang petani yang digigit kobra.
Namun, setahun kemudian, seorang auditor yang duduk di ruangan ber-AC dingin sambil memegang kalkulator bisa saja mencoret transaksi itu dan menyatakan: “Ini tidak masuk kategori mendesak menurut definisi Pasal X Ayat Y, karena gigitan ular adalah fenomena musiman yang mestinya bisa diprediksi dan dilelang sejak triwulan pertama.”
Dor! Seketika itu juga niat menyelamatkan nyawa berubah status menjadi “Pelanggaran Prosedur Pengadaan Barang/Jasa”.
Inilah yang menciptakan fenomena mengerikan bernama fobia regulasi. Para pelaksana kebijakan di birokrasi akhirnya tidak lagi fokus pada substansi: apakah barangnya bermanfaat? Apakah masyarakat tertolong? Apakah jalannya jadi mulus dan tidak berlubang lagi?
Fokus mereka terdistorsi total menjadi: apakah berkas administrasiku aman dari jeratan audit lima tahun ke depan?
Ketika ketakutan administratif mengalahkan akal sehat, aturan tidak lagi berfungsi sebagai panduan kerja, melainkan bermutasi menjadi tameng penyelamat diri. Kalau ada klausul yang agak meragukan, pejabat kita lebih memilih menempuh jalur paling aman: kirim surat minta petunjuk (fatwa teknis) ke kementerian pusat.
Pusat butuh waktu tiga bulan untuk membalas surat itu. Dan isi balasannya sering kali luar biasa jenius: mengutip kembali bunyi pasal yang ditanyakan tanpa memberikan ketegasan apakah itu boleh atau tidak, lalu ditutup dengan kalimat sakti mandraguna: “Penerapan ketentuan tersebut diserahkan sepenuhnya kepada Pejabat Pembuat Komitmen dengan tetap memperhatikan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”
Membaca balasan seperti itu, rasanya Anda ingin menelan kertas suratnya bulat-bulat tanpa dikunyah. Sudah menunggu tiga bulan, tapi jawabannya setara dengan pepatah: kura-kura dalam perahu, sudah tahu kok nanya saya.
Dan puncak dari segala penyebab kebingungan ini adalah perbedaan cara pandang antara pihak yang mengeksekusi aturan dengan pihak yang mengaudit aturan.
Di birokrasi, ada pameo lama yang sangat terkenal: “Yang bikin aturan pakai logika A, yang menjalankan aturan pakai logika B, dan yang memeriksa nanti pakai logika C.”
Ketika seorang pegawai sedang bekerja menjalankan program pembangunan, dia berada di dunia nyata yang bising, dinamis, dan penuh dinamika lapangan yang tidak terduga. Harga bahan bangunan di toko mendadak naik gara-gara solar langka, jembatan kayu ambrol diterjang banjir bandang sehingga truk semen tidak bisa masuk ke lokasi proyek, atau penyedia jasa yang sudah tanda tangan kontrak tiba-tiba kabur meninggalkan pekerjaan. Di lapangan, dia harus mengambil diskresi—keputusan cepat agar uang negara tidak hilang sia-sia dan pembangunan tidak mandek.
Namun, aparat pengawas dan auditor datang bertahun-tahun kemudian, ketika debu lapangan sudah mengendap dan situasinya sudah sangat tenang. Mereka membaca peristiwa tersebut secara retrospektif, murni dari lembaran-lembaran kertas formal di atas meja yang rapi.
Sesuatu yang di lapangan diambil sebagai diskresi demi menyelamatkan proyek, di atas meja audit dengan mudah dilabeli sebagai: “Penyimpangan Prosedur yang Menimbulkan Potensi Kerugian Negara”.
Ketakutan akan beda tafsir inilah yang membuat birokrat kita lumpuh. Mereka bingung bukan karena tidak tahu isi buku aturan, melainkan karena mereka tahu persis bahwa buku aturan itu bisa dibaca dari depan, dari belakang, atau dibalik secara diagonal oleh orang yang berbeda dengan tujuan yang berbeda pula.
Akhirnya, aturan yang awalnya diciptakan untuk membuat orang bergerak tertib dan terarah, justru menjelma menjadi tali temali yang mengikat tangan dan kaki orang itu sendiri sampai tidak bisa melangkah ke mana-mana.
Maka dari itu, barangkali kita perlu berhenti sejenak dari hobi menuntut lahirnya aturan-aturan baru untuk menyelesaikan setiap perkara di republik ini.
Masalah bangsa ini sering kali bukan kekurangan tinta hitam di atas lembaran lembaran berita negara. Kita ini bukan krisis regulasi, melainkan krisis kepastian, krisis konsistensi, dan krisis keberanian moral untuk menegakkan akal sehat di atas tumpukan dokumen kaku.
Aturan yang baik itu mestinya seperti tiang rambu lalu lintas di jalan raya: jelas terlihat, mudah dipahami dalam kecepatan tinggi, dan memberikan kepastian kepada pengemudi ke mana arah yang boleh dan tidak boleh dilewati.
Bukan seperti jaring laba-laba raksasa di tengah lorong gelap: makin banyak Anda bergerak, makin melilit ke sekujur tubuh, dan makin Anda membaca detail setiap serat jaringnya, Anda justru makin bertanya-tanya dengan penuh kecemasan: “Gusti Pangeran, ini sebetulnya aku disuruh jalan maju, jalan mundur, atau disuruh diam saja sampai mati kelaparan?”
