Physical Address
304 North Cardinal St.
Dorchester Center, MA 02124
Ada satu pemandangan klise yang hampir selalu terulang di ruang-ruang rapat kantor pemerintah setiap kali sebuah proyek pembangunan mulai tersendat.
Biasanya situasinya begini: AC ruangan disetel ke suhu paling dingin, enam belas derajat Celsius, tapi hawa di dalam ruangan terasa gerah bukan main. Asbak di atas meja sudah penuh puntung rokok, cangkir kopi hitam tinggal menyisakan ampas tebal di dasar keramik, dan wajah para pejabat yang hadir tampak kusut seperti cucian basah yang lupa diperas tiga hari.
Di tengah keheningan yang mencekam itu, tiba-tiba seorang pejabat senior berdeham keras, membetulkan letak kacamatanya, lalu berkata dengan nada penuh wibawa administratif: “Coba buka dulu Perpres 16 Tahun 2018 juncto Perpres 12 Tahun 2021. Buka juga Perlem LKPP Nomor 12 Tahun 2021. Cari pasal yang mengatur soal keadaan kahar atau perubahan kontrak. Di sana bunyinya bagaimana?”
Seketika itu juga, tiga orang staf muda yang duduk di barisan belakang langsung sibuk memencet kombinasi tombol Ctrl + F di laptop masing-masing. Mereka mengetik kata kunci dengan kecepatan penuh, membolak-balik lembaran dokumen digital berformat PDF setebal ratusan halaman, mencari-cari frasa sakti yang diharapkan bisa menjadi juru selamat atas kebuntuan yang sedang mereka hadapi di lapangan.
Melihat adegan itu dari sudut ruangan, saya sering kali tidak tahu apakah harus merasa takjub pada ketertiban hukum mereka, atau justru merasa kasihan pada kenaifan berpikir yang begitu akut.
Bagi sebagian besar birokrat kita, buku peraturan perundang-undangan itu sudah diperlakukan layaknya kitab mantra sihir kuno di film Harry Potter. Ada semacam keyakinan dogmatis yang begitu berakar bahwa segala macam keruwetan di alam semesta—mulai dari longsornya tebing penahan jalan, mogoknya buruh bangunan lokal, sampai perkelahian fisik antara mandor proyek dengan preman kampung bertato—bisa langsung sirna seketika asalkan mereka berhasil menemukan nomor pasal dan ayat yang tepat.
Padahal kenyataan di lapangan tidak pernah sesederhana dan seringkas teks di atas kertas berkop garuda emas. Masalah pengadaan barang/jasa publik kita terlalu liar, terlalu berdarah-darah, dan kelewat manusiawi untuk bisa diselesaikan hanya dengan cara membuka lembaran peraturan.
Mari kita bicara tentang apa yang sesungguhnya terjadi di luar dinding kantor ber-AC dingin itu.
Katakanlah Anda seorang Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) yang sedang mengawasi proyek pembangunan jembatan penghubung antardesa di pedalaman sebuah kabupaten. Kontrak sudah ditandatangani dengan sangat rapi, nilai penawaran sudah diverifikasi hingga satuan rupiah terkecil, dan jadwal kerja (time schedule) kurva S sudah dicetak berwarna di atas kertas glossy ukuran A3. Di atas kertas, semuanya sempurna tanpa cela.
Lalu apa yang terjadi di minggu ketiga pelaksanaan?
Truk pengangkut semen dan tiang pancang beton tidak bisa menyeberangi sungai karena jembatan darurat hanyut diterjang air bah kiriman dari hulu. Pada saat yang sama, sekelompok warga lokal dari dusun sebelah memblokade jalan masuk proyek dengan batang pohon kelapa tumbang. Tuntutannya sangat membumi: mereka menolak pasir dari luar daerah dan menuntut agar proyek membeli pasir dari tambang galian C tradisional milik warga setempat—yang setelah diuji di laboratorium lapangan, ternyata kadar lumpurnya mencapai tiga puluh persen dan sama sekali tidak memenuhi standar teknis beton bertulang.
Tidak berhenti di situ, sore harinya datang lagi serombongan pemuda dengan seragam salah satu organisasi kemasyarakatan lokal. Mereka menuntut jatah jasa “pengamanan lingkungan” sebesar sekian puluh juta rupiah, lengkap dengan ancaman terselubung bahwa jika permintaan itu tidak dipenuhi, alat berat ekskavator yang terparkir di lokasi proyek bisa mendadak terbakar secara misterius di tengah malam buta.
Sekarang, silakan buka buku Perpres Pengadaan Anda yang tebal itu.
Buka dari Pasal 1 Ketentuan Umum sampai bab penutup paling buncit. Carilah di sana: di pasal berapa dan ayat ke berapa yang menjelaskan bagaimana cara bernegosiasi dengan kepala suku atau tokoh adat yang sedang marah besar menenteng golok di pinggir sungai?
Di halaman lampiran mana LKPP memberikan rumus matematis untuk melunakkan hati preman loreng yang meminta jatah uang keamanan tanpa membuat sang PPK terseret kasus gratifikasi atau pemerasan?
Jawabannya: tidak ada! Tidak akan pernah ada satu pun pasal di republik ini yang mampu merumuskan dinamika sosiologis semacam itu.
Ketika masalah lapangan meledak, aturan hukum hanyalah kompas penunjuk arah utara, tetapi ia sama sekali bukan peta topografi yang menunjukkan di mana letak rawa-rawa berlumpur dan semak belukar berduri. Menghadapi situasi semacam itu, seorang pengelola pengadaan tidak butuh hafalan pasal di luar kepala; yang dia butuhkan adalah kecerdasan emosional, kepekaan sosiologis, kesabaran seluas samudra, dan kemampuan diplomasi kopi hitam di warung remang-remang pinggir jalan.
Penyakit akut birokrasi kita adalah apa yang sering saya sebut sebagai fetisisme tekstual. Kita terlalu memuja teks hukum sampai melupakan substansi dan konteks nyata di mana teks itu hendak diterapkan.
Para birokrat kita dilatih puluhan tahun untuk menjadi pembaca teks yang sangat patuh, tetapi jarang sekali dilatih untuk menjadi pemecah masalah (problem solver) yang berani mengambil keputusan bernalar. Akibatnya, ketika teks regulasi tidak secara eksplisit menuliskan solusi atas kasus unik yang mereka hadapi, pikiran mereka langsung macet total, mengalami system error, dan lumpuh seketika.
Pernah suatu ketika di sebuah daerah kepulauan terpencil di Indonesia timur, sebuah kapal puskesmas keliling mengalami kerusakan baling-baling mesin di tengah laut. Mesin itu buatan pabrikan Eropa tahun 1990-an yang suku cadangnya sudah tidak lagi diproduksi secara massal oleh agen tunggal pemegang merek (ATPM).
Di ibu kota kabupaten, ada seorang montir kapal tua berambut putih yang punya keahlian luar biasa. Dia sanggup memodifikasi dan membubut sendiri baling-baling pengganti dari lempengan kuningan bekas dengan biaya cuma dua juta rupiah, dan menjamin kapal bisa berlayar kembali melayani pasien pulau terluar dalam tempo dua hari kerja.
Tetapi apa yang dilakukan oleh tim pengadaan di dinas setempat?
Mereka berdebat kusir selama tiga minggu penuh di kantor. Mereka membuka kembali aturan pengadaan langsung, memeriksa ketentuan standar bengkel resmi, meneliti legalitas Nomor Induk Berusaha (NIB) sang montir tua, dan mempermasalahkan ketiadaan sertifikat ISO pada bengkel bubut reyotnya.
Karena sang kakek montir jelas tidak punya akun di Sistem Pengadaan Secara Elektronik (SPSE) dan tidak terdaftar di E-Katalog, dinas memutuskan untuk tidak memakai jasanya. Mereka memilih jalur formal yang “sesuai aturan”: membuat perencanaan lelang suku cadang impor, menyusun HPS resmi, dan menunggu pesanan dari luar negeri yang memakan waktu empat bulan dengan biaya ratusan juta rupiah.
Selama empat bulan proses administratif yang “sangat taat aturan” itu berjalan mulus di atas meja, kapal puskesmas keliling itu mangkrak menjadi sarang laba-laba di dermaga. Ratusan anak balita di pulau-pulau seberang terlambat mendapat vaksinasi campak, dan beberapa ibu hamil dengan komplikasi persalinan gagal dievakuasi tepat waktu hingga kehilangan nyawa di tengah jalan.
Secara hukum administrasi, berkas pengadaan dinas tersebut bersih seratus persen. BPK yang datang memeriksa tidak akan menemukan satu pun penyimpangan prosedur; tidak ada HPS yang di-mark up, tidak ada bukti kuitansi fiktif, dan dokumennya ditandatangani rapi dengan tinta biru dan stempel basah.
Tetapi secara moral kemanusiaan dan akal sehat peradaban, itu adalah sebuah kejahatan birokrasi yang sangat memuakkan. Mereka berhasil menyelamatkan diri dari catatan temuan audit, tapi mereka gagal total menyelamatkan nyawa rakyat yang semestinya mereka layani.
Mengapa tragedi absurd semacam ini terus berulang di negeri kita?
Jawabannya bermuara pada satu kata yang sangat menakutkan: hilangnya ruang diskresi akibat teror kriminalisasi.
Peraturan, sehebat dan selengkap apa pun disusun oleh para pakar hukum tata usaha negara di Jakarta, selalu memiliki keterbatasan bawaan (inherent limitation). Peraturan itu bersifat umum, statis, kaku, dan lambat merespons perubahan zaman. Sementara kenyataan hidup manusia di lapangan bersifat partikular, dinamis, cair, dan sering kali tidak terduga.
Di negara-negara yang sistem birokrasinya sudah matang, jurang pemisah antara teks aturan yang kaku dengan kenyataan lapangan yang dinamis itu dijembatani oleh apa yang disebut sebagai asas diskresi atau penilaian profesional (professional judgment).
Seorang pejabat publik diberi wewenang hukum untuk mengambil keputusan logis yang menyimpang sedikit dari prosedur baku, sepanjang keputusan itu diambil demi kepentingan umum yang mendesak, tidak ada benturan kepentingan pribadi, dan tidak ada uang rakyat yang dicuri masuk ke kantong sendiri.
Namun di republik kita hari ini, diskresi adalah kata yang haram diucapkan. Diskresi dianggap sebagai pintu masuk menuju neraka tindak pidana korupsi.
Aparat penegak hukum dan lembaga pengawas kita kerap kali menggunakan kacamata kuda positivisme hukum yang sangat sempit dan puritan. Bagi mereka, kebenaran itu tunggal: apakah tindakan Anda persis seratus persen sama dengan bunyi huruf di halaman regulasi, atau tidak?
Jika melenceng satu jengkal saja—biarpun tujuannya untuk menyelamatkan puskesmas yang ambruk atau jembatan yang putus—tindakan tersebut langsung dituduh sebagai “perbuatan melawan hukum yang berpotensi merugikan keuangan negara”.
Dalam iklim hukum yang represif dan gemar mencari kesalahan formalitas semacam itu, para birokrat pengadaan akhirnya mengambil kesimpulan logis paling rasional demi keselamatan hidup mereka: jangan pernah gunakan akal sehat, gunakan saja teks aturan secara membabi buta.
Akal sehat itu berbahaya karena bisa diperdebatkan tafsirnya di pengadilan, sementara teks pasal memberikan tempat persembunyian yang sangat nyaman. Kalau sebuah proyek mandek dan jembatan tidak selesai dibangun gara-gara prosedur birokrasi yang kaku, pejabatnya paling banter cuma disemprot pimpinan saat rapat staf. Tapi kalau dia nekat menggunakan diskresi akal sehat agar proyek cepat selesai lalu ada prosedur kecil yang terlewat, ancamannya adalah penjara lima tahun.
Siapa orang waras yang mau menukarkan kebebasan fisiknya hanya demi membela sebuah jembatan desa?
Maka, sudah saatnya kita menyudahi ilusi kekanak-kanakan bahwa setiap persoalan bangsa ini bisa diselesaikan dengan menerbitkan draf peraturan baru atau merevisi pasal-pasal lama.
Kita tidak kekurangan aturan. Tumpukan regulasi kita sudah cukup tinggi untuk dijadikan dinding benteng pertahanan dari serangan monster godzilla. Yang kita butuhkan hari ini adalah keberanian untuk mengembalikan posisi aturan ke tempatnya yang sejati: yakni sebagai pelayan bagi tujuan-tujuan kemaslahatan publik, bukan tuhan berhala yang menuntut pengorbanan akal sehat dan nurani manusia.
Peraturan itu ibarat rel kereta api. Rel itu dibuat agar kereta melaju stabil, aman, dan tidak terguling keluar jalur menuju stasiun tujuan.
Tetapi jika di tengah perjalanan ada batu longsoran raksasa yang menutupi rel di depan mata, seorang masinis yang waras tidak akan terus memacu keretanya menabrak batu itu sambil berteriak: “Sesuai regulasi perkeretaapian pasal sekian, kereta wajib berjalan lurus di atas rel ini tanpa boleh belok!”
Masinis yang cerdas akan menarik tuas rem, turun dari lokomotif, berembuk dengan warga sekitar untuk menyingkirkan batu tersebut, atau mencari jalur percabangan darurat agar para penumpang di gerbong belakang bisa sampai ke rumah mereka masing-masing dengan selamat.
Pengadaan barang dan jasa pemerintah pada hakikatnya bukanlah urusan menyembah kertas fotokopi dan stempel meterai. Pengadaan adalah seni mewujudkan uang rakyat menjadi jembatan yang kokoh, obat-obatan yang manjur di puskesmas desa, gedung sekolah yang atapnya tidak bocor menimpa kepala anak-anak, dan jalan raya yang mulus tanpa lubang maut.
Dan untuk mewujudkan semua kebaikan nyata itu, seorang pejabat pengadaan tidak cukup hanya dibekali kemampuan membaca pasal demi pasal di dalam ruangan ber-AC dingin. Dia harus berani turun ke tanah berlumpur, mencium aroma keringat para pekerja di lapangan, membasahi tenggorokannya dengan kopi tubruk bersama masyarakat lokal, dan yang paling penting: memiliki keberanian nurani untuk menaruh akal sehat dan kemaslahatan manusia jauh di atas kekakuan baris-baris kalimat peraturan perundang-undangan.
