Physical Address
304 North Cardinal St.
Dorchester Center, MA 02124
Kawan saya, sebut saja namanya Koh Hendra, adalah pemilik distributor suku cadang mesin dan peralatan kantor swasta di Surabaya. Orangnya gesit, bicaranya cepat tanpa tedeng aling-aling, dan isi otaknya dipenuhi kalkulasi untung-rugi yang berjalan secepat prosesor superkomputer.
Suatu sore, sambil menyeruput es teh manis di sebuah kedai pecel pincuk, dia meluapkan kekesalannya kepada saya perihal urusan kantor dinas di kotanya.
“Mas, aku ini heran setengah mati sama orang-orang dinas itu,” katanya membuka unek-unek sambil menepuk meja pelan. “Bulan lalu manajer logistikku butuh beli lima unit laptop spek tinggi buat tim desain dan render tiga dimensi di kantorku. Tahu berapa lama prosesnya? Tiga jam! Aku minta dia browsing spek, kirim tiga link toko komputer paling kredibel, aku bandingkan harganya, aku transfer pakai mobile banking, sorenya barang mendarat di kantor, langsung dipakai lembur malam itu juga.”
Dia berhenti sebentar, lalu menyedot es tehnya sampai berbunyi tandas.
“Nah, sepupu saya yang kerja di dinas pendidikan, mau beli laptop dengan tipe dan jumlah yang persis sama, rapat persiapannya sudah dari dua bulan lalu. Katanya sekarang masih pusing bikin HPS, ngecek TKDN, sampai bikin dokumen survei harga ke tiga toko offline. Mau belanja laptop lima biji saja rasanya seperti mau mengirim roket ke orbit Mars. Kenapa sih pemerintah itu doyan banget bikin hidup jadi ribet?”
Saya cuma tersenyum tipis mendengarnya. Pertanyaan Koh Hendra ini sesungguhnya adalah pertanyaan kolektif jutaan masyarakat sipil dan pelaku bisnis swasta di Indonesia. Di mata orang bisnis, gerak-gerik birokrasi pemerintah dalam urusan belanja barang/jasa itu terlihat lamban, kaku, bertele-tele, tidak taktis, dan sama sekali membuang-buang energi peradaban.
Tapi di balik rasa jengkel yang sangat manusiawi itu, ada satu perbedaan filosofis mendasar yang kerap luput dipahami: swasta dan pemerintah itu berdiri di atas dua benua etika yang sama sekali bertolak belakang. Menilai efisiensi pengadaan pemerintah dengan standar bisnis swasta itu ibarat membandingkan kecepatan sepeda motor balap di sirkuit MotoGP dengan tank tempur lapis baja seberat enam puluh ton di tengah ladang ranjau.
Sepeda motor memang lincah dan luar biasa cepat, tapi tank tidak dirancang untuk menang adu balap cepat; tank dirancang untuk memastikan penumpangnya selamat melewati wilayah berbahaya tanpa terkena ledakan ranjau di bawah tanah.
Mari kita bongkar perbedaan paling radikal di antara keduanya: siapa pemilik modalnya?
Di sebuah perusahaan swasta—entah itu PT keluarga, startup ventura, atau korporasi multinasional—sumber kekuasaan pengambilan keputusan bermuara pada satu titik tunggal: pemilik modal atau dewan direksi yang mewakili para pemegang saham (shareholders).
Kalau pemilik modal bilang, “Saya percaya pada toko langganan saya, beli saja di sana biarpun harganya agak mahal seratus ribu rupiah, yang penting cepat dan pelayanannya enak,” maka selesai perkara. Tidak ada yang punya hak untuk menyeret pemilik perusahaan itu ke meja hijau hanya karena dia memilih jalan yang lebih mahal asalkan cepat. Risiko kerugian finansial sepenuhnya ditanggung oleh kantong pribadi atau neraca modal perusahaan itu sendiri.
Sederhananya: di swasta, otoritas itu sifatnya personal dan diskresioner. Hubungan bisnis dibangun di atas pilar yang namanya kepercayaan (trust).
Nah, sekarang balikkan pandangan Anda ke instansi pemerintah. Siapa pemilik modalnya?
Pemilik modalnya adalah dua ratus delapan puluh juta rakyat Indonesia. Dari juragan tambang batubara di Kalimantan sampai buruh tani harian lepas di kaki Gunung Slamet yang tidak tamat sekolah dasar. Duit yang dibelanjakan oleh seorang Kepala Dinas atau Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) bukanlah duit warisan kakeknya, melainkan titipan amanah yang dihimpun secara paksa oleh hukum perpajakan.
Karena pemilik modalnya adalah rakyat majemuk yang tidak bisa diajak rapat satu per satu di ruang direksi, maka sistem kenegaraan kita tidak boleh dan tidak pernah mengizinkan berdirinya transaksi di atas pilar kepercayaan personal.
Birokrasi publik justru dirancang di atas premis dasar yang sangat dingin dan skeptis: semua orang berpotensi menyalahgunakan kekuasaan, maka jangan pernah percaya pada niat baik semata; percayalah hanya pada bukti kertas dan prosedur administrasi.
Ketika seorang manajer swasta membeli barang dari teman dekatnya sesama alumni kampus karena prosesnya cepat, swasta menyebutnya sebagai networking dan fleksibilitas bisnis yang cerdas.
Tetapi ketika seorang pejabat pengadaan di dinas membeli barang dari teman dekatnya sesama alumni kampus tanpa melewati mekanisme lelang terbuka, publik dan aparat hukum menyebutnya dengan istilah yang sangat menakutkan: nepotisme, benturan kepentingan (conflict of interest), dan persekongkolan tender.
Sesuatu yang di dunia bisnis dianggap sebagai keunggulan relasional, di dunia pemerintahan bisa langsung berubah menjadi delik pidana korupsi.
Faktor kedua yang membuat pengadaan pemerintah terasa sangat ruwet adalah perbedaan tujuan akhir (the ultimate goal).
Bagi bisnis swasta, tujuan akhirnya terang-benderang, jelas, dan tunggal: profit maksimal dengan biaya seefisien mungkin.
Waktu adalah uang. Jika menunda pembelian laptop selama tiga minggu membuat proyek swasta terlambat tayang dan klien membatalkan kontrak senilai dua miliar, maka kehati-hatian administrasi yang berlarut-larut itu justru sebuah bencana bisnis. Di dunia swasta, kelambanan adalah dosa paling mematikan.
Di pemerintahan, apakah tujuannya mencari laba? Sama sekali bukan. Tujuan utama pengadaan pemerintah adalah akuntabilitas publik dan pemenuhan nilai manfaat bagi masyarakat (value for money), yang dibebani seabrek misi pembangunan negara.
Coba perhatikan baik-baik. Ketika kementerian atau dinas daerah berbelanja sebuah barang, di pundak pengadaan itu ditaruh berbagai titipan agenda nasional yang beratnya bukan main.
Pertama, agenda perlindungan industri dalam negeri melalui kebijakan Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN). Swasta bebas membeli pendingin ruangan (AC) buatan Tiongkok jika harganya jauh lebih murah dan dinginnya menusuk tulang. Pemerintah? Dilarang keras jika ada produk lokal bersertifikat TKDN yang memenuhi standar, biarpun harganya sedikit di atas produk impor. Kenapa? Karena negara berkewajiban menjaga agar pabrik di Cikarang tidak gulung tikar dan buruh-buruh lokal tidak terkena pemutusan hubungan kerja.
Kedua, agenda pemerataan ekonomi bagi Usaha Mikro, Kecil, dan Koperasi (UMK-Koperasi). Regulasi mewajibkan instansi pemerintah mengalokasikan paling sedikit empat puluh persen anggaran belanja untuk produk dalam negeri dari usaha mikro dan kecil. Bisnis swasta mana yang mau memusingkan status legalitas UMKM penjualnya jika skala belanjanya besar? Swasta memilih vendor raksasa yang serba lengkap agar praktis. Pemerintah tidak bisa begitu; pemerintah harus membagi-bagi porsi kue anggaran tersebut agar tidak terjadi monopoli modal.
Ketiga, agenda persaingan usaha yang sehat dan anti-diskriminasi. Dalam tender pemerintah, pintu harus dibuka selebar-lebarnya untuk setiap badan usaha yang memenuhi syarat kualifikasi. Semua peserta lelang harus diperlakukan setara (equal treatment). Pokja lelang tidak boleh bersikap subjektif: “Ah, saya kurang sreg sama tampang direktur perusahaan B, saya pilih perusahaan A saja.” Kalau Pokja berani berbuat demikian, perusahaan B berhak melayangkan sanggahan resmi, melaporkan Pokja ke Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), atau menggugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Semua beban misi sosial, ekonomi, dan keadilan persaingan itulah yang diramu menjadi klausul-klausul regulasi teknis. Maka wajar belaka jika prosesnya tampak rumit dan lama. Swasta berlari hanya membawa ransel berisi dompet, sementara birokrasi pemerintah berjalan sambil memikul gerobak bermuatan nasib industri nasional, nasib UMKM, serta payung hukum persaingan usaha.
Lalu, mari kita tengok sisi yang paling mencemaskan bagi para aparatur sipil negara: dimensi risiko hukum dan audit pasca-transaksi.
Bagi seorang manajer pengadaan swasta, siklus pekerjaannya selesai ketika barang tiba di gudang, diperiksa kondisinya, dan tanda tangan faktur pembayaran dituntaskan. Jika kelak ada laptop yang rusak di bulan keenam, itu urusan klaim garansi vendor atau biaya pemeliharaan internal.
Bagi seorang Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) atau anggota Pokja Pengadaan di pemerintahan, hari ketika barang diserahterimakan dan uang dibayarkan bukanlah akhir dari segalanya. Justru di sanalah pintu gerbang kecemasan baru saja dibuka.
Risiko pengadaan pemerintah itu memiliki ekor yang sangat panjang: bisa bertahan lima, sepuluh, hingga lima belas tahun ke depan.
Setiap lembar dokumen yang ditandatangani hari ini akan disimpan rapi di dalam arsip, menunggu untuk dibedah secara forensik oleh rentetan lembaga pengawas: mulai dari Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP/Inspektorat), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), hingga aparat penegak hukum seperti Kejaksaan, Kepolisian, dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).
Dan metode audit negara itu tidak mengenal istilah “yang penting niatnya baik”. Audit keuangan negara bekerja berdasarkan pembuktian materiil atas kertas kerja dan kepatuhan prosedur (compliance).
Salah menghitung koefisien harga pada dokumen Harga Perkiraan Sendiri (HPS)? Anda bisa dicurigai memfasilitasi kemahalan harga. Lupa mendokumentasikan bukti fisik survei ke distributor resmi? Anda dianggap tidak melakukan survei pasar dan menyusun HPS secara ugal-ugalan. Lupa memeriksa kelengkapan faktur pajak penyedia barang? Anda bisa ditegur atas ketidakpatuhan perundang-undangan perpajakan.
Lebih mengerikan lagi, di republik ini terdapat satu pasal monster di dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi, yakni Pasal 2 dan Pasal 3: “Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara…”
Frasa “merugikan keuangan negara” ini sering kali ditafsirkan sangat mekanis oleh para penegak hukum. Jika ada kesalahan administrasi atau kegagalan teknis di lapangan yang mengakibatkan nilai barang berkurang dari kontrak, hal itu bisa langsung dikonstruksikan sebagai kerugian negara. Sekalipun sang pejabat tidak menerima uang suap sepeser pun, sekalipun dia tidak punya niat jahat (mens rea), dia tetap bisa terseret ke kursi pesakitan Pengadilan Tipikor hanya karena keteledoran dokumen administratif.
Jika Anda berada di posisi pejabat tersebut—di mana setiap tanda tangan Anda berpotensi menukarkan masa depan keluarga dan seragam dinas Anda dengan sehelai rompi oranye tahanan—apakah Anda masih berani bersikap “santai dan praktis” seperti Koh Hendra saat belanja laptop di Surabaya?
Tentu tidak. Anda pasti akan menjadi makhluk paling teliti, paling perfeksionis, dan paling birokratis di muka bumi. Anda akan meminta paraf hierarki dari lima orang staf di bawah Anda, Anda akan menuntut stempel basah di setiap halaman lampiran, Anda akan mewajibkan penyedia menandatangani pakta integritas di atas meterai sepuluh ribu rupiah, dan Anda akan memastikan seluruh berkas serah terima dijilid rapi rangkap empat.
Kerumitan itu bukan lahir karena para birokrat kita mengidap kelainan jiwa gemar menyiksa diri sendiri dengan kertas fotokopi. Kerumitan itu adalah mekanisme pertahanan diri biologis (self-defense mechanism) agar mereka tidak menjadi korban keganasan kriminalisasi kebijakan di kemudian hari.
Jadi, apakah sistem pengadaan pemerintah kita saat ini sudah ideal dan tidak perlu diperbaiki?
Tentu saja belum. Kita semua sepakat bahwa birokrasi kita masih mengidap penyakit inefisiensi yang akut di banyak sisi. Formalisme buta yang mengorbankan substansi hasil pekerjaan masih sering merajalela. Terlalu sering kita jumpai sebuah proyek jembatan pedesaan yang dokumen administrasinya luar biasa tebal, rapi, dan bersih tanpa cacat stempel, tetapi jembatan fisiknya ambrol tersapu arus sungai dalam waktu enam bulan karena semennya kurang takaran.
Digitalisasi pengadaan melalui sistem LPSE, E-Katalog versi terbaru, hingga Toko Daring sesungguhnya adalah ikhtiar raksasa negara untuk mengawinkan dua kutub tersebut: menyuntikkan kelincahan ala pasar swasta ke dalam tubuh birokrasi, tanpa merobohkan benteng akuntabilitas publiknya.
Namun selama uang yang dibelanjakan itu adalah uang publik, dan selama risiko hukum yang mengintai para pengelolanya adalah ancaman penjara, maka pengadaan pemerintah tidak akan pernah bisa—dan memang tidak boleh—menjadi seringan dan sesantai belanja di sektor swasta.
Lain kali jika Anda melihat dinas pemerintah terlihat begitu lamban dan berbelit-belit hanya untuk membeli tumpukan meja dan kursi rapat, jangan buru-buru mencibir mereka bodoh.
Tarik napas panjang, lalu ingatlah: bahwa di dunia swasta, kesalahan belanja paling banter berujung pada surat peringatan dari bos atau omelan saat rapat evaluasi bulanan; sementara di dunia pengadaan pemerintah, selembar kesalahan administrasi bisa berujung pada ketukan palu hakim dan dinginnya lantai sel tahanan.
Maka wajar jika mereka memilih jalan yang lebih panjang dan berliku, semata-mata agar langkah kaki mereka tetap berada di atas tanah yang merdeka.
